Percorsi di digitalizzazione in ambito comunale

In questa pagina viene illustrato in sintesi il percorso di digitalizzazione documentale del Comune di Palermo, coerentemente con le indicazioni dell CAD.

Art.15 del CAD: “razionalizzare e semplificare”

L'Articolo 15 del CAD, comma 2 prevede che

... le pubbliche amministrazioni provvedono in particolare a razionalizzare e semplificare i procedimenti amministrativi, le attività gestionali, i documenti, la modulistica, le modalità di accesso e di presentazione delle istanze da parte dei cittadini e delle imprese, assicurando che l’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione avvenga in conformità alle prescrizioni tecnologiche definite nelle regole tecniche di cui all’articolo 71.

Razionalizzare e semplificare:

• da un adempimento → (Codice Amministrazione Digitale)
• ad un'opportunità → (nuovo modo di lavorare dentro la PA e di far fruire i servizi pubblici ai cittadini)

Cronistoria delle attività del Comune di Palermo relative a digitalizzazione documentale

Il Comune di Palermo è impegnato da anni nella transizione al digitale, come previsto dal CAD (d.lgs. n. 82/2005 e succ. modifiche/integrazioni).

I passi compiuti dall'Amministrazione comunale di Palermo per la digitalizzazione dei documenti sono stati:

• nel 2017 la digitalizzazione di tutti i documenti dell'Amministrazione destinati a soggetti privati/pubblici esterni (note),
• nel 2019 la digitalizzazione delle Determinazioni Dirigenziali,
• nel 2021 la digitalizzazione delle Deliberazioni di Giunta comunale.

La sfida più grande in corso è quella relativa alla digitalizzazione dei procedimenti amministrativi gestiti dal personale degli uffici. Dal 2020, a seguito di disposizioni del Segretario Generale, tutte le UO degli uffici, coordinate dai Dirigenti, hanno effettuato l’analisi dei procedimenti necessaria per:

• catalogarli tutti in un elenco ben definito,
• definire le fasi operative per ogni procedimento con ordine temporale delle azioni da compiere,
• definire una classe esaustiva di metadati per i procedimenti.

Ciò al fine di individuare applicativi informatici in grado di soddisfare pienamente ogni singola necessità di gestione dei procedimenti gestiti nei vari Uffici dell'Amministrazione.

Dematerializzazione

Il Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD) prevede la dematerializzazione dei processi amministrativi degli enti pubblici. I processi amministrativi sono caratterizzati dalla presenza di documenti amministrativi che hanno una nascita, cioè la formazione del documento, e hanno una fine, quale ad es.:

• pubblicazione online (amministrazione trasparente, albo pretorio, open data);
• invio ad altri enti o al cittadino (certificato, attestazione, autorizzazione, nulla osta, determinazione, deliberazione,...) via email/PEC o applicativo informatico.

La dematerializzazione è l’attività di produzione, gestione e conservazione dei documenti informatici, che viene svolta attraverso l’uso di applicativi informatici. I documenti amministrativi sono, a sua volta, correlati ai procedimenti amministrativi (attivati d'ufficio o su istanza di parte).

I documenti informatici:

1. nascono digitali,
2. sono parte integrante dei procedimenti amministrativi specifici dell’ente, gestiti con un applicativo informatico specifico,
3. sono collegati al registro di protocollo informatico dell’ente.

Nella dematerializzazione si opera esclusivamente con il data entry, cioè la compilazione di testo in campi di un applicativo (software) e flag di campi in un menù precostruito. I dati inseriti nel software finiscono in un database strutturato, dal quale si possono fare sia estrazioni specifiche (ricerche) per parole chiave, che generare report periodici. Dal database possono essere generati automaticamente documenti amministrativi informatici da inviare al cittadino che ha effettuato richieste (richieste di servizi - accesso agli atti - ecc.). I documenti amministrativi informatici così generati possono essere firmati digitalmente dal dirigente/funzinario responsabile, nella stessa piattaforma informatica, prima di essere inviati al cittadino.

Documento informatico e Protocollo informatico

Nella digitalizzazione di un ente pubblico assume una rilevante importanza il documento informatico in relazione al protocollo informatico.

Documento informaticoProtocollo informatico

Il documento informatico è: la memorizzazione su supporto informatico in formato digitale nativo delle informazioni derivanti da processi informatici dell’ente, o dalla presentazione telematica di dati attraverso moduli resi disponibili online all’utente, da compilare sulla pagina web.

Il protocollo informatico è: un applicativo nel quale vengono tracciati e metadatati i documenti (in formato digitale) che l’ente produce. Il protocollo deve essere integrato informaticamente con gli applicativi gestionali dell’ente nei quali si creano, si firmano digitalmente e si conservano i documenti informatici.

Smaterializzazione

La smaterializzazione è l'attività che si effettua per riportare un documento esistente in forma cartaceo ad un formato digitale (es. formato PDF), così da inserirlo nel “fascicolo” digitale del procedimento amministrativo specifico. In questo caso il fascicolo sarà composto da:

👉 documenti amministrativi nativi digitali + 👉 documenti informatici frutto di scansione

Nella smaterializzazione si opera con la scansione, cioè l’acquisizione dell’immagine del documento cartaceo. Il documento scansionato è una vera e propria “fotografia” del documento cartaceo. Non è possibile estrapolare "informaticamente" dati e informazioni da un documento scansionato (a meno che non si utilizzano efficaci programmi di OCR in grado di leggere testo e riportarlo in un formato di testo di tipo "aperto").

Per anni si sono scansionati atti cartacei nella PA. Oggi la scansione è un attività da eseguire solo per riportare in formato digitale atti cartacei necessari da integrare in fascicoli in cui la produzione amministrativa è già nativa digitale (es. atti di decine di anni fa relativi a servizi di edilizia privata quali permessi di costruire, certificati di abitabilità/agibilità, ecc.).

Era il 12 Agosto 2016 ...

Il 12 agosto 2016 doveva essere la data dello witch-off definitivo della produzione dei documenti cartacei da parte della PA. Questa data, infatti, era stata prevista nel DPCM 13 novembre 2014 quale scadenza ultima entro la quale le Pubbliche Amministrazioni avrebbero dovuto adeguare, così come recita l’articolo 17 della norma, i propri sistemi di gestione informatica dei documenti.

Si trascurava il fatto che, naturalmente, i documenti cartacei avrebbero potuto ancora essere consegnati dai cittadini per le loro istanze, comunicazioni ecc., in quanto l’obbligo riguardava soltanto i documenti scritti da una PA.

Meglio parlare allora di un sistema “misto” di documenti prodotti e ricevuti perché il cittadino sprovvisto, ad esempio, di posta elettronica per ricevere comunicazioni dalla PA, avrebbe comunque ricevuto a casa un documento cartaceo, sebbene l’originale fosse stato digitale fin dall’origine.

La data del 12 agosto 2016 fu sospesa dal d.lgs. 179/2016, che disponeva l’aggiornamento delle "regole tecniche" entro quattro mesi dall’entrata in vigore dello stesso decreto.

L'art. 40 del CAD (Formazione di documenti informatici) prevede che

Le pubbliche amministrazioni formano gli originali dei propri documenti, inclusi quelli inerenti ad albi, elenchi e pubblici registri, con mezzi informatici secondo le disposizioni di cui al presente codice e le ((Linee guida))

Cosa decide di fare il Comune di Palermo?

Palermo, facendo tesoro di quanto contenuto nell’art. 61 del D. lgs. 179/2016 che prevedeva che le regole tecniche vigenti nelle materie del Codice dell’amministrazione digitale restassero efficaci fino all’adozione del nuovo decreto, ha deciso di iniziare un graduale passaggio al digitale, e di rendere nativi digitali tutti quegli atti che abbiano come destinatario un soggetto esterno all’Amministrazione.

Sarebbe stato più corretto partire dalla digitalizzazione dei vari processi interni all’Amministrazione, ma stante la difficoltà e i tempi necessari per un’analisi del genere, si è deciso di partire dal basso con la digitalizzazione e sottoscrizione digitale dei documenti informatici di rilevanza esterna secondo quanto previsto dall’art. 34 del CAD.

A febbraio del 2017 nasce la Procedura informatica "Protocollo-Libro Firma Digitale" per la firma di note con rilevanza esterna. La procedura si compone di 3 fasi:

1. Prima Fase: è la fase della Richiesta Avanzata. Il soggetto Responsabile della U.O., o il responsabile del procedimento nel caso di UU.OO. complesse, od un loro incaricato, provvede a caricare nella procedura il documento da veicolare in formato PDF.
2. Seconda Fase: è la fase della Predisposizione alla Firma. Il soggetto che ha effettuato la richiesta avanzata, riceverà una e-mail che lo informerà del corretto caricamento dell’atto. A questo punto si collegherà all’applicativo Libro Firma e stabilirà le “policy di firma” sottoponendo il documento al Dirigente (o ai Dirigenti) responsabili.
3. Terza Fase: è la fase della Firma Digitale. Il Dirigente responsabile (o i Dirigenti nel caso di documento sottoposto a firma doppia) provvede a firmare digitalmente il documento collegandosi all’applicativo Libro Firma, ed in automatico il documento stesso verrà numerato al protocollo informatico ed archiviato digitalmente nello stesso. Una e-mail automatica informerà il richiedente (colui che nella prima fase ha caricato il documento sulla piattaforma) dell’avvenuto completamento della procedura e del numero e data di protocollo rilasciato.

La Procedura informatica "Protocollo-Libro Firma Digitale" serve a:

• metadatare adeguatamente il documento amministrativo nel protocollo informatico,
• firmare digitalmente il documento amministrativo,
• assegnare un numero e una data di protocollo al documento amministrativo,
• conservare digitalmente a norma il documento amministrativo.

E' stata effetuata una capillare attività di sensibilizzazione e formazione sulla procedura "Protocollo-Libro Firma Digitale". Dal 1 febbraio 2017 al 31 Dicembre 2020 viene effettuata la formazione sul digitale e l’addestramento all’utilizzo della procedura che si conclude con i seguenti numeri:

• n. 1.575 dipendenti formati ed abilitati
• n. 17 Libri Firma NON Dirigenziali relativi a Consiglio Comunale, Giunta, Commissioni Consiliari (7), Consigli di Circoscrizione(8)
• n. 107 Libri Firma Dirigenziali complessivamente realizzati anche a seguito delle due riorganizzazioni dell’Amministrazione.

Cambia il modo di lavorare al Comune di Palermo: la carta comincia a scomparire dagli uffici.

Dal 2 Gennaio 2019 tutte le Determinazioni Dirigenziali del Comune di Palermo diventano digitali

Il Segretario Generale in una riunione dei primi di Novembre 2018, insieme all’allora Dirigente del Servizio Innovazione, impone a tutti gli Uffici l’utilizzo della nuova piattaforma per la gestione delle Determinazioni dirigenziali. Viene abilitato “di default” tutto il personale di Categoria D, in qualità di responsabile endoprocedimentale, al caricamento in piattaforma dei dati di una determinazione. Vengono organizzate n. 13 sessioni massive di formazione per l’addestramento all’uso del software del personale e dei Dirigenti interessati.

Estrema cura viene riposta nella metadatazione della Determinazione. Un flusso grafico evidenzia lo stato di gestione della Determinazione nell'applicativo informatico.

Dal 1 Maggio 2021 anche le Deliberazioni di Giunta Municipale seguono la stessa vita delle Determinazioni Dirigenziali e diventano digitali.

Reingegnerizzazione prima della digitalizzazione

La reingegnerizzazione è un attività di negoziazione tra:

• esigenze e prassi operative consolidate nel tempo negli uffici;
• necessità di evitare sprechi e ridondanze nella gestione dei procedimenti;

con l’obiettivo di velocizzare e ottimizzare la gestione dei procedimenti.

La reingegnerizzazione va attuata dopo alcuni step:

1. analisi dettagliata dei procedimenti condotta negli uffici responsabili dei procedimenti (es. usare un formato tabellare può aiutare);
2. mappatura dei singoli procedimenti individuati. Definire un catalogo finale (elenco) dei procedimenti consultabile online anche dai cittadini così da fornire informazioni dettagliate (es. sui servizi di interesse della collettività - obbligo d.lgs. 33/2013);
3. valutazione congiunta delle attività che generano “sprechi” di lavoro.

Il 3° step rappresenta il tempo in cui può essere effettuata la “reingegnerizzazione” tenendo conto delle modifiche da apportare ai procedimenti per un ottimale gestione del procedimento stesso nella modalità digitale.

Per approfondimenti sull'argomento

Vai alla pagina dedicata Reingegnerizzazione

Il supporto dell’Intelligenza Artificiale

L'Intelligenza Artificiale (grazie all'utilizzo di specifici algoritmi) può fornire un enorme supporto nella gestione quotidiana di procedimenti e servizi.

Dall'analisi e interpretazione “semantica” del testo dei documenti generati dai procedimenti amministrativi (norme, termini specifici ripetuti) può nascere un sistema utile al personale dell’Ente per la ricerca multicriterio in un documento o in un archivio documentale.

Si può disporre di un auto controllo della gestione del procedimento e ricevere avvisi di scadenze.

Può essere fornito all'utente dei servizi (cittadino) un servizio di ricerca multicriterio e di assistenza virtuale che aiuta nella richiesta di servizi pubblici.

Può essere fornito un supporto al backend (lato personale della PA) che trova una facilitazione nella gestione del processo (documenti - dati) che interessa i vari procedimenti amministrativi negli uffici pubblici.

Nella digitalizzazione bisogna pensare per dati e non per PDF

Oggi spesso pensiamo la documentazione della PA come formati PDF che derivano da formati DOCX / ODT ai quali abbiamo lavorato precedentemente. Dimentichiamo di lavorare principalmente per documenti PDF.

Dobbiamo lavorare per compilazione di campi in un applicativo, come quando compriamo un biglietto aereo online o usiamo piattaforme per acquisti online. La compilazione (editing) di campi in un applicativo genera automaticamente diversi formati: XML - JSON - ODT e solo alla fine il formato PDF per la finalità di "essere firmato digitalmente" da un responsabile.

Dobbiamo pensare al formato PDF come un formato da generare nell'applicativo informatico - a livello temporale - solo alla fine della gestione di un procedimento.

Quando si realizzano servizi online nella PA si pensa a

• Digital first, tutto nella PA nasce in formato digitale.
• Once only, la PA chiede un dato una sola volta al cittadino e se una PA ha bisogno di informazioni che detiene un altra PA, non usa il cittadino come garzone per il trasferimento del documento, ma i dati vengono scambiati tramite interoperabilità degli applicativi informatici.
• Cloud first, i servizi delle PA sono gestiti nativamente su servizi cloud.
• Interoperabile by design, le PA, nella realizzazione di piattaforme applicative, pensano all’interoperabilità dei software e delle banche dati, per lo scambio dati tra lo stesso ente o tra enti diversi.

Questi sono i requisiti indispensabili da indicare nei capitolati di appalto per la fornitura di applicativi informatici destinati a gestire procedimenti amministrativi e servizi pubblici online.

I 5 livelli di interazione dei servizi online

A tutti i servizi online sono correlati distinti e specifici procedimenti amministrativi. Il cittadino interagisce con la pubblica amministrazione nella fase di:

• richiesta del servizio,
• attesa dellerogazione del servizio rischieto,
• ricezione del servizio richiesto.

La PA deve tendere al raggiungimento del 5° livello dei servizi online, al fine di consentire al cittadino di essere informato - in tenpo reale - sull'intero ciclo di vita del procedimento che permetterà l'erogazione del servizio.

livello 1	livello 2	livello 3	livello 4	livello 5
Informazione	Interazione a una via	Interazione a due vie	Transazione	Personalizzazione
Sono fornite all’utente informazioni sul procedimento amministrativo (es. finalità, termini di richiesta, ecc.) e sulle modalità di espletamento (es. sedi, orari di sportello, indirizzi email da utilizzare, ….)	Oltre alle informazioni, sono resi disponibili all’utente i moduli per la richiesta dell’atto (avvio procedimento amministrativo) di interesse che dovrà poi essere inoltrata attraverso canali tradizionali (es. modulo di variazione residenza, moduli di autocertificazione). Moduli da scaricare in formato pdf/xlsx/odt/docx	L’utente può avviare il procedimento amministrativo di interesse (es. il modulo può essere compilato e inviato online) e viene garantita online solo la presa in carico dei dati immessi dall’utente e non la loro contestuale elaborazione	L’utente può avviare il procedimento amministrativo di interesse fornendo i dati necessari ed eseguire la transazione corrispondente interamente online, incluso l'eventuale pagamento dei costi previsti	L'utente, oltre ad eseguire online l'intero ciclo del procedimento amministrativo di interesse riceve informazioni (sono ricordate le scadenze, è restituito l’esito del procedimento, ecc.), che gli sono inviate preventivamente, sulla base del profilo collegato ai sistemi informatici dell’ente (sistema di notifiche e allerta)

La PA alla ricerca del software

L’art. 69 del CAD prevede che

le PA che siano titolari di soluzioni e programmi informatici realizzati su specifiche indicazioni del committente pubblico, hanno l’obbligo di rendere disponibile il relativo codice sorgente, completo della documentazione e rilasciato in repertorio pubblico sotto licenza aperta, in uso gratuito ad altre pubbliche amministrazioni o ai soggetti giuridici che intendano adattarli alle proprie esigenze, salvo motivate ragioni di ordine e sicurezza pubblica, difesa nazionale e consultazioni elettorali.

A tal fine l’AGID ha reso disponibile online un catalogo del riuso gratuito del software https://developers.italia.it/it/software, dove ogni PA deve verificare la presenza di programmi che soddisfano le proprie esigenze, e questa attività deve avvenire necessariamente prima di rivolgersi al mercato privato. I codici sorgenti del software presenti nel catalogo del riuso sono accompagnati da riferimenti (PA, nome, cognome, telefono, email,..) della PA erogatrice del software e della documentazione tecnica necessaria all'instalalzione dei programmi.

CAD Art. 68. Analisi comparativa delle soluzioni

Coerentemente con l'art. 68 del CAD, le pubbliche amministrazioni acquisiscono programmi informatici o parti di essi nel rispetto dei principi di economicità e di efficienza, tutela degli investimenti, riuso e neutralità tecnologica, a seguito di una valutazione comparativa di tipo tecnico ed economico tra le seguenti soluzioni disponibili sul mercato:

• a) software sviluppato per conto della pubblica amministrazione;
• b) riutilizzo di software o parti di esso sviluppati per conto della pubblica amministrazione;
• c) software libero o a codice sorgente aperto;
• d) software fruibile in modalità cloud computing;
• e) software di tipo proprietario mediante ricorso a licenza d’uso;
• f) software combinazione delle precedenti soluzioni.

A tal fine, le pubbliche amministrazioni prima di procedere all’acquisto, secondo le procedure di cui al codice di cui al decreto legislativo n. 50 del 2016, effettuano una valutazione comparativa delle diverse soluzioni disponibili sulla base dei seguenti criteri:

• a) costo complessivo del programma o soluzione quale costo di acquisto, di implementazione, di mantenimento e supporto;
• b) livello di utilizzo di formati di dati e di interfacce di tipo aperto nonché di standard in grado di assicurare l’interoperabilità e la cooperazione applicativa tra i diversi sistemi informatici della pubblica amministrazione;
• c) garanzie del fornitore in materia di livelli di sicurezza, conformità alla normativa in materia di protezione dei dati personali, livelli di servizio tenuto conto della tipologia di software acquisito.

Al fine di facilitare il processo decisionale per l'individuazione del software, venongo in aiuto le Linee guida su acquisizione e riuso di software per le pubbliche amministrazioni. Le Linee guida prevedono che il processo decisionale per l'individuazione del software passa attraverso la descrizione di Fasi e la loro organizzazione in Macro fasi.

Fase 1, 2 e 3

Fase 1 ↓

Fase 2 ↓

Fase 3 ↓

E' disponibile un Tool per la Valutazione Comparativa nell'Acquisizione e Riuso di Software reso da AGID.

Le PA che hanno acquisito software sono tenute a rilasciare codici sorgenti e relativa documentazione, accompagnati da una licenza aperta, sulla piattaforma https://developers.italia.it/it/software.

Al fine di facilitare il percorso per il riuso del software delle PA, il FormezPA ha realizzato un percorso formativo ad hoc per il personale della PA. I materiali didattici (video e dispense in formato PDF) sono di elevato valore per consentire e agevolare il riuso applicativo.

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Ultimo aggiornamento: 16 settembre 2023

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